中国水资源统一管理
问题
导言
水法明确规定应以流域为单元研究解决水资源管理问题，必须采取措施确保在流域层次上的统一管理。然而，在某些方面流域为单元作为管理重点必须有所限制，例如，跨流域调水可能符合国家利益，而省间的水资源分配也必须结合国家的重点。因而，中央政府应在制定总体水资源分配和管理框架方面保留其主要管理者职能，从广义上说，就是要确保全国水资源的利用和保护符合国家利益。
流域内水与土地利用管理紧密相联。但是，由于不同地区的土地具有不同的特点，因而土地利用对水的利用和／或滥用起着主导作用。因此，水及相关的土地资源的统一管理只有在明确的地理区域内才可实现。对于中国这样一个幅员辽阔、情况复杂的国家，水及土地资源的统一管理无法在国家级别上实现，也无法在跨越许多行政区的流域范围内实现，因为行政区负责土地利用规划与管理。一些大国因而得出结论：水及相关自然资源的管理职能应赋予给省。果真如此的话，地方（县、乡镇）层次上水、废水及土地利用的详细规划与管理理应附属于省，受到省的政策、规划和规章制度的控制。因此地方实体不能直接接受中央或跨省流域机构的指令，而要通过省级管理机构传达。
如果中央政府保留制定总体分配和管理框架的职能，而把管理者职能赋予给省，那么，跨省流域机构的职能和权力是什么？从广义上说，流域管理机制必须有助于确保国家重点在与省的管理者职能相对应的同时与省的管理者职能紧密相关和保持一致。换句话说，流域机构必须执行国家政策，同时为沿岸省份的共同利益服务。
a)缺乏中央一级的统一管理
政策与规划：
中央政府以国家为整体行使其管理职能，解决全国水资源管理重点问题：确定国家目标；通过国家框架政策、法规及规划；保证省际间水资源的公平与合理分配，担保省际协议；执行国家计划及项目，如跨流域调水、大型综合利用工程，以及重要的防洪工程。
关于国家体制框架，全国人大是国家最高权利机构，国务院是国家最高行政机构；至于水的体制框架，水利部被指定为“国务院下属的水行政主管部门负责全国水资源的统一管理”（《水法》，1988年）。水利部下属的七个流域机构负责流域级的水资源统一管理。近年来，对水利部的行政职能的延伸得到明确，特别是在地下水和城市水资源方面。但是，其它部委在水资源管理与开发的许多方面仍保留一些必要的职能，如土地利用、环境及个别子行业（城市水利服务、水力发电、航运等）。此外，所有部门必须服从国务院制定的、由国家发展计划委员会、财政部及其它中央机构实施的国家政策和工作重点。因此，中央机构之间以及中央与省级机构之间仍存在协调问题。
国家发展计划委员会负责“水资源开发规划与政策的衔接与平衡”。过去曾设立领导小组协调整个水行业的工作，如果认为必要仍然有可能为特定计划或活动成立协调或领导委员会。各省可能是此类委员会的成员，在政府中的地位相当于中央部委。尽管如此，协调工作仍然存在下列问题：
l 目前只有黄河流域有省间的正式分水协议，然而其分水也只是基于平均流量，导致缺水时分水不明确（国务院，1987年）。在其它流域，按具体的工程进行分水同时根据情况变化而调整，但省政府在分享流域资源方面没有明晰的权力。
l 国务院负责颁布执行水法及有关法律的行政法规及实施细则。而事实上，通过这些行政法规及实施细则常常需要数年时间（如《水利产业政策》用了10年，取水许可条例用了5年）。同时，分歧仍然存在，机构之间可能发生矛盾，各省感到不得不颁布自己的法规条令。
l 水利部常常感到对同等级别的政府机构行使水资源统一管理职能存在一定困难。尽管水法规定水利部为水行政主管部门，但是其它行业机构当感到某些政策、规划和命令与自身的目标不协调或侵犯它们的利益时，可能会不予以执行。同样，省政府也可能无视国家的政策和要求。另外一个重要问题是，鉴于各流域机构实质上是水利部的地区办公室，这就提出了其执行流域水资源开发、管理与利用规划的能力的问题。
l 水利部对防洪和农村水资源开发（主要是灌溉排水）具有明确的管理职能。尽管其水资源统一管理职能非常明确并且是共同行使，其它中央机构仍可能感到它在执行职责时会有偏袒。
l 国家发展计划委员会具有制定国家计划和经济发展的职能。尽管它具有必要的权力保证国务院的政策得以执行，但国际经验表明，经济规划机构不论有多大的权力，都可能缺乏必要的技术能力解决水资源协调工作中的所有困难。
b)缺乏省级的统一管理
政策与规划：
在极短时间内，中国已经从中央集权体制过渡到管理职权、财政权力、决策更为分散的体制，并且此趋势仍在发展。中央政府正在向省及地方政府下放职能，而省及地方政府在政治和行政体制中正在发挥越来越大的作用。此外，向自主的国有企业、用户拥有的企业和私营企业下放权利是向市场经济转变的固有特征，它已导致了社会中权力的分散。然而，这一从中央集权向分散体制的转变在许多方面仍不完善，主要方面包括：
l 《宪法》没有规定省的固有权力，只是一些由“法律规定”的权力。这与完全的联邦制国家形成反差，如美国、加拿大、澳大利亚和印度，在这些国家宪法对省的权力和职能作出了明确规定。因此，可能存在赋予中央政府和省政府的主要管理职能模糊不清问题。
l 缺乏省间正式的分水协议，这意味着在分享流域资源方面省政府没有明晰的权力，影响了省规划其水资源利用的能力，也助长了上游沿岸采取单方面行动而不适当考虑对下游的影响。
l 省水利厅归属省政府，但又与水利部有紧密联系，而且历史上水利部对省水利厅直接行使许多权力。这种集中管理的传统在一些技术和行政管理领域已促成了标准模式，而对于像中国这样一个幅员辽阔、情况复杂的国家，这种模式可能并不适用。
l 在省一级的行业部门和机构之间同样存在着类似于上述中央一级存在的协调问题。
l 各级政府机构之间的关系，以及公有和私营部门之间的关系不清已削弱了强制责任的基础，尤其是在提供服务方面。
管理：
省政府的管理者职能意味着全面负责其辖区内的水资源（水量与水质）的管理和水利服务企业的管理（经济管制）、。在目前，这些管理职能，部分由中央机构行使，部分由流域机构行使，而部分则由省及较低层次的地方机构行使。
在省一级：①用水及水权主要由省水利厅负责；②水质监管主要由环境部门负责；③水利服务企业的管理比较混乱，由物价部门、行业部门及地方机构分块管理。这些分责任管理模式导致了在管理过程中存在交叉重叠和不协调问题。此外，缺乏正常的取水许可和排污许可的登记注册，部分原因是县、省及流域各级的分责任管理模式，部分原因是未能针对实际用水和排污应用和强制执行经过授权的用水和排污。实施是主要问题，最终归结于如何保证实际操作进行协调一致且有效的管理。
趸供水：
跨省河流的综合利用调度／趸供水应由省间的协议和分配来决定，并由流域机构来保证。但省对其辖区内的趸供水负有强制性责任。在大多数情况下，趸供水的职责交给了一个单一目标的子行业实体负责，该实体主要对有关工程感兴趣。在另一些情况下，正在成立一些批量供水企业或公司，如：在山西为了兴建和运作世界银行援助的万家寨引黄供水工程，正在建立一个国有公司（山西政府，1997年），把水输往省内的城市、工业和其它用户；湖南、湖北正在为世界银行援助的长江水资源项目成立一些试点性的供水公司；新疆维吾尔自治区也正在为塔里木流域项目成立试点性的供水公司。如果供水公司主要负责大型灌溉系统的趸供水，那么该公司可以为农民拥有，但也可以成立附属的供水公司（例如对城市供水）和依照合同规定向固定顾客（包括用水户协会）趸售水。这些方案都有助于增加透明度和分清责任，使省重点工作和调度计划得以明确执行，并且零售供水实体完全了解它们预计可以得到的供水以及所承担的风险。然而，在许多情况中仍然存在责任不清问题，还需要进一步处理。
供水服务：
县和乡镇一级政府可以对社会和经济需求以及居民的要求直接作出反应。因此，很自然地水资源的详细规划与管理就在这个层次上进行，大多数供水服务也在这个层次上实施。
由于缺乏省一级的系统化政策与规划，以及情况变化太快，已使得县及乡镇政府可以不经过上级机构而直接执行地方计划。乡镇企业已成为是改革过程中的重要特征，为经济发展作出了很大贡献。但是，它们所采用的组织与运作方式已对环境、经济和其它一些方面产生了不利的影响。除非将自主的工业、农业及服务企业纳入有效的管制体系，否则它们很可能会不顾及公共利益。尤其在水行业是这样，这是由于其垄断特性和与环境的密切关系所决定的。需要注意的问题有：①规定领域内（如城市地区的供水、卫生、防洪及暴雨径流，农村地区的灌溉、防洪及排水）水利服务的统一；②资产所有权与公共设施管理者之间的关系（管理者可能将这些资产用于其自身利益而未充分注意公共设施的维护及设施的可持续性）；③自主的国有、集体和准私营企业的财务状况。
各省和各行业对水利服务正在采取多种不同方式，后面将提及这些方面。本小节主要内容是要求实施对自主企业的管理规程，因此建议应该强化省一级的政策及规划，为下级政府进行详细规划和管理提供有效的框架，同时对利用和／或滥用水及相关土地资源的国有、集体和准私营企业进行监控提供管制构架。
结论：
应当赋予省以水资源主要管理者的职能（包括分水的配置），并且省应充分参与管理省际水资源事务。
可得出三条推论：①水利部在省级水资源管理中的作用是确保遵守国家政策和方针，提供技术建议与援助，而不是下达行政命令；②省政府应该负责辖区内所有水资源的管理、利用与管制，包括跨省流域属于该省的部分；③省需要了解什么是属其支配的资源，对于分摊的水资源来说，只能以中央的水资源分配决定和／或在中央政府主持下达成的省际协议为依据。
c）缺乏流域层次的统一管理
概述：
如何协调基于水文分区的活动和基于行政区的活动是水资源管理中一个永恒的问题。当特定水文单元完全落在一个行政区内时，或在水文联系不明显的区域，也许并不需要建立一个专门的流域管理机制。在这种情况下，政府可以通过正常机构和审批／协商咨询程序解决资源管理问题（例如，美国的萨克拉门托流域）。然而，当一条河流或其它水体跨行政区时，而且水文循环中的相互作用显著，几乎必定需要某种形式的流域协议、协调机制或管理实体。在中国已经认识到这方面的问题，水利部系统内成立了七个流域机构。已经存在的问题如下：
l 流域机构只是名义上的委员会，没有独立的董事会或法人地位。它们负责6个跨省的河流流域和1个跨省的湖泊流域，但没有类似的地下水流域管理结构。流域机构为水利部下属部门，行使水利部委派给它们的职能。在某些情况下，这些职能超出了流域考虑的范围，从而使流域机构担当起了水利部地区办公室的角色。流域机构感到难以对其它行业部委及省政府执行流域规划的规定，并且它们行使的职能与省和地方着手进行的活动存在着重叠。
l 流域机构原则上是帮助解决行政区和行业之间的矛盾，确保根据规定的优先次序进行水资源综合利用。但是，这些职能由于缺乏有关省间分水、污染限制及其它事务的正式协议而受到妨碍。只有黄河有省际分水协议，即使如此，协议对河流状况的变化考虑得仍不充分。流域机构可以提出分水建议并（在其实时管理综合利用设施的范围内）执行分水，但是，大多数蓄水和引水工程由地方或其它行业机构管理，而且这些工程的运行方式可能与流域机构规划的规定不相一致。只有在洪水期，流域机构在国家防汛抗旱总指挥部的指挥下才对其它机构行使支配权力。
l 土地、地下水和水质一般由省和地方的各个机构进行管理。地下水管理权划归到水利部和各水利厅可能便于地下水和地表水的统一管理，但是土地与水、水质与水量的联合管理和统一在流域范畴内还都是不易解决的问题。如果在县、省或流域的综合规划中融入每个方面的规划，就会暴露存在的矛盾和重叠，从而得出可操作的解决方案，但是在这个方面尚未做什么工作。
l 1988年的《水法》准许指定特别控制区，以便这些地区能够具有特别的规划和管理措施。这尤其与地下水资源过量开采有关。最显著的例子是包括三个流域、跨越许多省份的黄淮海平原。然而，众所周知，对于黄淮海平原的地下水过量开采问题，尚未根据1988年水法采取协调的方式，而且三个流域机构在联合管理方面仅取得了有限的成功。
l 原则上，流域机构通过与各省、各行业部门和其它利益相关各方充分协商制订流域开发和调度计划以及从事其它工作。而实际上，几乎没有正式的协商机制，影响流域机构活动的主要指令和决策由水利部垂直下达。如何将各省和其它利益相关方面纳入流域机构的管理和协商过程是一个重要的问题。
l 与上述类似的问题也发生在全部位于省辖范围内的流域或子流域。行政区之间的纠纷和协作问题也会在地区之间、县之间和企业之间的各层次上产生。跨省大流域内的子流域也可能与流域机构的干流开发和调度规划不太协调。根据1988年的水法，各省也只有有限的权力指定受到特殊压力地区，如过度开采含水层的情况。最近塔里木流域的一项首创性行动为解决省内的流域问题提供了一个模式。
这些问题主要是由于省政府和流域机构的职责和权力存在重叠和矛盾所造成。如果按照上述建议由省承担主要受托管理者的职责，这就意味着应当调整流域机构相应的职责和权力，使其作为对省的职责和权力的补充。
解决缺乏统一管理问题的对策方案
图1 列出了一系列解决缺乏统一管理问题的对策方案。该图是一个组织设计方案，力求综合全面且同时反映出国际趋势。它涵盖了第2章中所讨论的三组主要职能：①政策和规划；②共有水资源的管制和管理；③水利服务。就政策和规划而言，中央政府起主要作用，为各省和流域在这些方面的活动制定出框架。
就水资源的管制和管理而言，考虑了三个方面：①资源管制（即用水和排水的管制），②经济管制（即服务实体的管制），③共有资源的管制（即趸供水和实时管理）。就水利服务而言，它是在省或地方一级组织进行的，不过综合利用调度和趸供水可能是跨省进行。
所考虑的途径被认为是现阶段中国可行的办法。较为激进的解决办法排除在外，不过有一些将被提到。包含的对策方案从加强当前的行业和水利服务的途径；通过改革建立跨部门和跨省的协调机制以及促进分散化与私人行业的参与；再到综合统一与强化资源管理职能和进一步分散供水服务的改革。必须强调的是，并没有预先设定一种办法优于其它办法，也没有假定中国将必须按某一特别的顺序前进。此外，在所有的比较方案中新机制并不否定需要明确和加强机构的强制性责任。目的是要发展一个适合特殊背景的务实的组织结构。
中央、省和流域各级的体制改革必须进行整体考虑，因为任何一个方面的改革都可能牵扯到其它方面。
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调动体制和财务手段
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随着时间的推移，各国趋向于在解决体制与财务经济问题时将行业重点转向采取更为全面、综合的方法，与此同时，澄清在适当一级的政府对资源的管理、控制职能，并将服务工作移交给经营管理和财务自主的实体。
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国家层次
（政策、规划）
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澄清机构职能和工作责任制
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协调委员会以及其它有效机制
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具有法定权利的水资源理事会或委员会
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省层次
（政策、规划）
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澄清机构职能和工作责任制
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协调委员会以及其它有效机制
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具有法定权利和／或规章规定权利的水资源理事会或委员会
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省层次
（管制）
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澄清机构职能和工作责任制
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分离资源管制和经济管制实体
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强化管制：资源（数量／质量）经济（所有实体）
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省／地方层次
（趸供水）
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澄清行业机构对水资源配置的责任
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建立专门的综合性水利服务和／或趸售水的实体
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强化全省范围的综合性水利服务和／或趸售水工作
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省／地方层次
（提供服务）
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自主的公共和用户供水服务实体
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经济自立的公共与用户相结合的城市及农村服务实体
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适宜条件且市场机制下的私营实体
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流域层次
（政策、规划）
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省间协议与矛盾化解
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政策、规划与调整流域机构
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统一管理与集中控制
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流域层次
（趸供水）
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对水量分配与水质进行监测
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对选定的合营设施及趸分水进行管理
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所有蓄水及引水设施的统一管理
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图1 对策方案系列：统一管理
导言
关于靠行政手段解决在中央一级缺乏水资源统一管理的问题，考虑了3个对策方案：
l 对策方案1－1：加强和明确水利部的权力，以利于其行使水行政管理职能。本对策方案意图在于强调现行体制的职能，避免设立另外的协调机制或机构。
l 对策方案1－2：组建一个跨部的协调咨询委员会，既可以是临时性的（例如指导编制全国水资源框架规划），也可以是常设委员会以加强部际合作与协调及推进系统的水资源数据计划、规划、研究和相关工作的开展。1965年至1981年期间运作的美国全国水资源理事会是一个可类比的机构。
l 对策方案1－3：在国务院下设立一个常设的全国水委员会或类似机构，该委员会具有法定职责，例如审查水利规划和水利项目，就有关水行业方面的问题向政府提供咨询。西班牙全国水资源委员会就是这种类型机构的范例还可能会有众多的不同水行政管理方案。任何解决方案都必须符合中国的行政管理政策，并要适应将多数管理职能放在省一级的设想。因此，未提出类似于墨西哥全国水资源委员会那样的对策方案，该委员会将政策、规划、管制、综合利用项目建设以及运行和维护集中在中央一级。但诸如此类的方法可以在省一级考虑。
除了加强行政方面的安排以外，还可以通过系统的规划共同努力促进中央一级的水资源统一管理：
l 对策方案1－4：编制全国水资源框架规划。与战略规划的操作相比较，全国水资源框架规划会在更多的细节上促进水资源的统一管理，并与中央、省和流域机构被赋予的职能保持一致。
a) 对策方案1－1：加强水利部水行政管理职能
政府部门行政管理的线索要明晰，应赋予各机构十分明确的职能以及履行其职责所必需的权力，机构的工作责任制要详细、透明。中国1998年的机构改革有利于加强水资源管理的责任和权力，它增强了工作责任制，是提高水利部工作效率的重要步骤。从本节考虑的所有对策方案的角度看，需要采取进一步措施加强水利机构之间的组织联系，统一水行政管理。例如，应更为及时地发布国务院的行政规章和实施条例以及随后的部规章和规程，比如说在全国人大或人大常委会制定的法律生效后一年内发布。至于程序问题，全国人大或人大常委会应要求在呈递送审法律的同时提交实施条例和细则的草案（例如在越南就有这样的要求）。
根据现行法律和机构设置，也能达到很多目的，这取决于两个主要方面的问题：首先，水利部能否以令人满意的方式解决跨省的水资源分配及规划问题，其次，如果能够解决，其它中央机构和各省政府是否愿意接受这些规划和分水的规定。如果对这两个问题中的任何一个的答案存有疑问，就可能需要考虑其它的机制（例如对策方案1－2或1－3）。若国务院有按照水利部提出的建议实施水利规划和水资源分配的政治意愿，则这种机制就不必要了。这里应当考虑以下一些因素：
l 共享河流的水量分配必须由国家和省的政治领导人决定。一旦对分水问题达成协议，则水分配就成为一项日常工作，此时中央政府的作用就会减弱，可以只限于监督实施（如在加拿大的情况）。但是，在中国水量分配是一个争议很大的问题，因而可能需要有另外的机制处理这种情况。
l 中国的经验表明，不论是各个省还是中央各部委、机构都不会很轻易地服从政府中其它同级机构所提出的政策和规划。流域机构编制流域规划的经验就是一个很好的例证。尽管流域规划无疑已经有利于有关流域的发展，但它们还必须有助于有效的水量分配决策即有助于综合流域管理。
l 流域和省的水资源规划的及时性、质量及覆盖范围，以及这些规划的相互补充程度虽是次要的，但它仍然是一个重要的问题。如果这些规划能够得到改进，则它们可以被更加认真地对待。对于要作出改进的规划，关键是要使中央和省的有关机构能够进行比过去更为有效的合作。
在国务院的授权支持下，通过进一步划清、加强和巩固水利部水资源管理的职能责任，上述问题是有可能得到解决的。但是在可以预见的未来，某些中央机构还将会继续负责水资源的一些重要方面，此外，省际分水仍将是亟待解决的关键问题。因而根据过去的经验，显然非常需要超越对策方案1－1考虑进一步的行动建议。
b) 对策方案1－2：成立跨部协调咨询委员会
中国水行业过去也曾有过协调委员会，如全国水土保持领导小组，但由于它未能得到高层的支持，这一机构已停止运作，对于这种机制没有必要或者说它不起作用的说法还可论证。此外，1998年的政府机构改革强调，各单位应当负责履行自己的职责，不鼓励成立部际领导小组（即提倡类似于对策方案1－1的措施）。
这些意见对于很多行业来说无疑是有充分论据的。但水行业的情况比较特殊，考虑另外的体制措施的论据对水行业是具体明确的。这未必适用于其它行业，每个行业必须考虑自己的特点。当然有必要了解为什么以往的协调委员会不起作用。也许“缺乏政治意愿”是对其最好的总结。没有政治意愿，解决办法就不会成功（对策方案1－1同样也是这样：如果水利部得不到管理分水和实施水规划的授权，则即使由它单独负责，也将仍然不能达到目标）。然而，如果协调委员会职责不清，实力较强的机构自然会趋向于为了自身的目的自行其是，或是忽视协调委员会的规定。只有协调委员会的目标集中明确并切实可行，方能起到协调的作用。在这类机构的职能中重点包括：
l 促使省与省之间就共享水资源分配及其相关问题达成协议。例如，首先可以为编制全国水资源框架规划设立一个指导委员会（参见对策方案1－4）。
l 促进在流域和省的层次上根据全国水资源框架规划进行系统规划。一个可供参考的模式是1970年的加拿大《水法》，它规定了联邦－－省的综合规划协议作为促进规划技术发展和建设省级规划能力的机制。另一个范例是1965年的美国《水规划法》，该法促进了美国流域和州（省）的规划工作。值得注意的是，这两个做法都是临时性的，仅用于规范实际规划工作。而且在上述两种情况下，省的参与是自愿的。
l 采用比提高规划能力更为持久的各种方式促进流域和省的层次上的体制改革。理由在于中国正在进行的体制变革，远比60、70年代美国或加拿大的改革来得彻底。一项促进流域和省协调一致改革的中心工作可以在中国发展进程中的这一关键时刻发挥重要的作用。此外，省的参与可以是自愿的，可以采用经济激励措施和技术指导的方式加以推进。它可以通过正常渠道对改革有所助益。例如，目前正在对流域机构的职能进行评估，省级政府的机构改革参照1998年中央政府机构的改革也将在1999年推开。设立一个中央咨询机构可以为有效实现改革提供重要的指导和帮助。
以“国家防汛抗旱总指挥部”为例来说明可能涉及到的一些情况。指挥部办公室设在水利部，为洪水及干旱应急计划提供后勤支持及协调。受副总理的领导，防总的权限确保了中央和省各部门与水利部的合作，但每个部门仍然要负责制订自己的详细规划。可以采用同样的方法来编制全国水资源框架规划。编制规划的主要责任落在水利部的一个办公室身上，但将通过一个高层指导委员会保证其它中央和省各部门的合作，指导委员会将负责批准所有部委、机构的工作计划，并对结果进行审查，提出建议。这一机制可以扩大到对计划进行管理，促进流域和省的规划和体制改革。秘书处设在水利部（在法律上负责水行政的部门），但指导（或协调）委员会将有权针对其它部委和省解决过去妨碍水利部有效工作的问题。
c)对策方案1－3：设立有法定审查权力的常设国家水委员会
可以设立一个有权有责的常设委员会，其成员组成可以从纯政府机构到不仅包括政府官员，而且包括社区团体负责人、专业单位代表以及其它有关各界人士。其权力可包括从纯粹咨询到有权批准水行业的规划、计划和工程项目。
一个可以参照的模式是西班牙的全国水资源委员会。该委员会是一个大型常设机构，具有法定职责就有关全国水资源框架规划、流域规划、重大水工程项目及其它影响全国的问题向政府提供咨询。它虽是一个咨询性机构，但毫无可能政府会反对它的建议。该委员会由当然委员、任命委员及推选委员组成，来自中央和地方各级政府和非政府组织机构。 此外，它是一个强大的行政管理体系的一部分，其中特别包括组建的流域机构，而且要求应以法律的形式正式通过全国规划。因此，该委员会在水行政管理中起到了远比诸如美国的全国水资源理事会大得多的中枢作用。西班牙的地区几乎无法与中国的省相比。即便如此，西班牙的体制结构的某些方面也还是值得借鉴的。尤其是中国如同西班牙一样也实行了配置流域委员会的体制。如果流域机构在其管理中能够与省相结合，则中央的常设委员会就可以自然起到国家级管理中心的作用。
这样的一个委员会能在多大程度上确定流域组织机构以及审批规划和项目，是一个有争议的问题。西班牙的经验表明，将全国水资源框架规划或流域规划纳入法律，会导致有害的工作僵化并有可能造成拖延。而且，中国各流域的规模和易变的特性提示我们，在考虑问题时要比西班牙保留更大的灵活性。只有根据所有其它方面所作出的决策，才能决定是否建立常设的全国水资源委员会，并决定其权力及职能。另一种做法是先组建一个指导委员会，指导编制全国水资源框架规划并推进各省和流域规划的编制（对策方案1－2）；根据经验再行考虑该委员会是否应在某个阶段转为拥有更为实质性审批权力的常设咨询机构（对策方案1－3）。
d)对策方案1－4：编制全国水资源框架规划
全国水资源框架规划将会为跨流域调水、流域水资源配置及其它相关方面提出一个长期的总体框架。在这个框架内，各流域机构将制订出自已的具体流域规划，各省政府也将提出它们各地区的水资源规划，包括共享水量的分配。全国水资源框架规划编制指导委员会应在政府内具有较高层次（即对策方案1－2或对策方案1－3）。而分水决策则必然是需要国务院和省政府处理的问题。这种规划的一个实例是西班牙的全国水规划。
编制全国水资源框架规划的目的在于：（1）用文件论证国家的政策、规划和工程项目；（2）指导跨省流域中沿岸省份的分水工作；（3）提出跨流域和区域调水纲要，包括调入流域各省水量分配以及调出流域的补偿问题；（4）对牵涉到跨省问题的地区，提出地下水和地表水供水联合利用的建议；（5）提供必要的信息，为制订全国干旱管理政策和区域规划提供依据；（6）为各省、流域机构和其它部门提供其它方面的指导。全国水资源框架规划为全国政策和规划审议工作提供指导，是流域规划和省规划的基础。它所处理的是一些引起很大争议但却是非常关键的问题，编制时必须充分考虑所涉及问题的敏感性。
导言
与一些联邦制国家（如澳大利亚、加拿大、印度或美国）相反，中国的省没有固有权力，只有一些“法律规定的”权力。当中国正在向事实上的联邦体制转变时，可取的是澄清对辖区内所有水资源的政府管理职能放在省一级这一根本性的设想。1999年计划省政府进行机构改革，与完全联邦制国家相比，中国的省级组织机构一般更为整齐划一。即使如此，各省为适应水资源部门之间的结构关系以及按其自身需要统一水行政管理尚有很多工作要做。
a)政策与规划
在国家制订的框架内，省政府出台自已的政策、规划、条例以及监督制度。省层次上的对策方案与中央一级的类似：
l 对策方案1－5：加强和明确水利厅局的权力，以利于在省一级行使其水行政管理职能。
l 对策方案1－6：组建一个跨部门的协调咨询委员会，既可以是临时性的（例如指导编制省的水资源规划），也可以是常设委员会。
l 对策方案1－7：在省长下设立省水资源委员会或类似机构，该委员会具有法定职责，例如审查规划和工程项目，就有关水行业方面的问题上向省政府提供咨询。
支持和反对这三个行政管理对策方案的理由与上述有关中央一级的情况类似。在省一级采用与国家相同的行政管理模式会有一些便利之处，例如，如果成立一个指导小组指导国家水资源框架规划的编制工作，那么类似的省级小组会便于与中央小组的相互配合，并为省级规划的编制提供指导。
b)水资源（量和质）的监管
水资源管制涉及到通过用水和排污许可证制度以及其它有关措施来控制水量（包括地表水和地下水）和水质。有两个粗略的对策方案：
l 对策方案1－8：加强现行的由不同单位管理用水和排污的制度，目的是整顿和理顺现有的做法，增加透明度，增强工作责任制，以及加强协调。
l 对策方案1－9：由一个机构统一管制水量和水质，确保资源管制中的协调性，以及独立于业务活动。
在多数国家，水量与水质的管制开始都是由一个或几个水利部门（地表水和地下水）以及一个或几个环境部门（污染控制与质量标准）分别负责。象在中国一样，水量与水质的分别管制仍将在很大程度上继续下去。然而已出现了统一管制地表水和地下水以及水量和水质的趋势。水量和水质可以分开管理，但放在一个部（西班牙），或者由一个单位统管水权和水质两个方面（墨西哥；英格兰和威尔士）。有些国家这些职能由一个环境部门负责（英格兰和威尔士），而另外一些国家则保留水利部门（墨西哥）。解决办法是因时因地制宜的。例如，在英格兰和威尔士，水行政管理是日常例行的工作，开发新水源的需求有限，而环境价值是优先考虑的重点。墨西哥的情况则相反，仍然需要努力创造一个有效的水权和排污行政管理体系，它的人口和发展的压力巨大，旅游和游乐的价值置于次要地位。
有充分理由提高资源监管单位的独立性以及加强水量和水质的统一管理。如果各省明确负有政府管理职能的责任，就应完全负责其境内的水权和排污管理以及维持全面的注册登记。这样，流域机构就应免去发放水权和排污许可的职责（流域机构仍然要根据各省的优先重点确保趸供水调度，并对输水和水质进行监督，以保证符合省际分水等各种协议）。
将地表水和地下水水量的管制归属省水利厅，水质的管制归属省环保部门（对策方案1－8），将会增强透明度和工作责任制。两者之间正规的联系还可以促进相互兼容（例如水权与排污注册相结合）。省政府可以更进一步考虑建立一个独立的水管制机构统一管制水量和水质（对策方案1－9）。此类机构可向一个独立的、由政府代表和非政府两方面代表组成的管理委员会报告（类似于美国加州水资源管理委员会）。采用这种方式的理由很简单，因为它能进一步增加透明度，加强责任制，以及独立于子行业的利益。但是这些建议将会遇到来自现有部门的阻力，纯粹的管制机构在某些情况下可能会处于一种勉强行使职能的状态。另一个方案是将管制与实施和／或调度职能相结合（墨西哥），或者与政策制订、规划和／或财务相结合（英格兰和威尔士；法国），至少直到管制成为日常例行工作为止。
c)经济（企业）管制
经济管制（或企业管制）与资源管制截然不同。资源管制主要是处理一些技术和开发事务，而经济管制则主要针对管理与财务事务，特别是要保护社会，防止滥用垄断权。这里可能涵盖的任务包括：明确服务责任和服务标准；确定和监督水费；审批投资规划；财会制度标准化；监督财务计划；调整工业结构；执行管制规定；解决水机构纠纷（世界银行，1995年）。对策方案包括：
l 对策方案1－10：理顺现有的企业管制及价格机制（在物价部门和技术部门），增加透明度，将财务管制与营业工作分开，鼓励水利公用部门管理者在明确划定的界限内有效运作。
l 对策方案1－11：按公司立法注册公用服务事业单位，取得营业执照，通过签订正式合同以透明的方式提供主业服务。执照或合同的条款可以包括：服务工作规定、执行标准（水质、污水排放、可靠性、水压、客户保护等）、价格管制、客户服务保证、与消费者的联系、处罚规定等。要有独立的审计，监督标准的执行情况，以便加强责任制，确保没有滥用垄断权（如澳大利亚的墨尔本）。
l 对策方案1－12：在省一级为水行业组建一个独立的企业与价格调节机构，它既可以作为独立机构对省政府负责，也可以向财政厅或其它有关机构负责（理论上它可以与资源管制单位相结合）（如英格兰和威尔士）。
l 对策方案1－13：设立一个独立的公用事业委员会，不仅负责供水而且包括其它公用事业的防垄断和价格管制（如美国的许多州）。
是否建立一个独立的经济管制单位取决于提供服务机构的组织形式。如果是由政府部门提供服务，则企业管制就不会起什么作用。财务与管理控制可以通过政府的常规程序实施，水费是政府直接决策的事项。自主经营的国家公司可以按照类似的方式进行管制，或实行执照或合同制（对策方案1－11），或者是可以由某种独立的机构管制。例如在中国，水和其它公用服务事业的价格均由物价部门管制，在某些方面物价部门的职能很像市场经济中的独立管制机构。它们对自主经营单位的成本、投资规划以及其它计划记性审查，根据公众利益确定价格。然而实际上，物价部门尚不同于市场经济中独立管制机构，特别是在如何解释公众利益上（物价部门一般比较重视社会问题和控制通货膨胀），事实上任何造成的损失（或利润）在很大程度上作为惯例通过政府预算进行说明。
如果有私人（或准私人）股份参与了提供水利服务，就可能有必要设立一个独立的管制机构。在法国，水设施的所有权一般保留在市政当局，市政当局按照合同协议的规定对私人行业的参与进行管制，也许还要考虑中央政府部门的意见。在英格兰和威尔士，所有权已经私有化，设立了一个独立的企业管制单位，它不同于资源管制单位。在美国，公用服务事业委员会对所有行业的私人参与进行管制（不仅是水，还有电、煤气等）。在菲律宾，对私营公用事业的经济管制已纳入了资源管制单位（全国水资源委员会）的职能，它也可受理涉及公用事业的纠纷。因而有众多可能的方式。在中国，外国私人项目（例如按boo和boot方式安排的）一般和法国一样是由省或当地政府按照政府与私人承包商所签协议条款进行管制。只要地方政府（作为服务的买主和基本设施的业主）和私人承包商（提供资金和服务）之间有明确的界定，则采用合同协议的方式就可以满足保护公众利益的要求。
中国的主要问题是，现有的服务分散化，交给了自主经营的实体。特别常见的是，经营者不受涉及所有权和风险方面规定的管束。它们能够从政府资产中获得利润，通过牺牲日常运行维护、投资和服务质量给自已发放奖金。澄清所有权和经营权之间的关系作为重建规定的基础，确保政府资产得以维护，服务公众利益，这是基本的要求。若资产明确为政府所有，则有可能通过执行现有管制计划（对策方案1－10）或通过许可执照（对策方案1－11）实现既定目标（参见s.m.集团国际公司材料，1998年）。若所有权中包括全部或部分私有成分（例如股份公司），则应考虑建立一个独立的水行业管制机构（对策方案1－12）或公共服务事业管理委员会（对策方案1－13）。在有些情况下，只要有助于扭转混乱的局面，甚至还可能出现独立的公有公用事业管制机构。
d)共有资源的管理
有关这方面的调度问题涉及到综合利用管理，水的趸量，以及返回到公共水系的废水的处理，不是指提供具体的水利服务。针对共有水资源管理的对策方案包括：
l 对策方案1－14：澄清由行业特定机构进行综合利用调度、趸供水和／或废水趸集的责任。